На главную страницу


Председателю Верховного Суда

Российской Федерации

В.М. Лебедеву

103289, Москва, ул. Ильинка, 7/9

Уважаемый Вячеслав Михайлович!

9 февраля 1998 года на личном приеме я обратился к Вам с ходатайством о принесении протеста в порядке надзора на решение Приморского краевого суда от 27 ноября 1997 года по иску мэрии города Владивостока о признании недействительными абзацев 1 и 5 пункта 2 статьи 5 Закона Приморского края от 29 сентября 1997 г. № 93-К3 «Об административно-территориальном устройстве Приморского края» в части объявления районов в г. Владивостоке муниципальными образованиями и определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 января 1998 года, оставившей данное решение без изменения, а кассационную жалобу мэрии г. Владивостока без удовлетворения (дело № 56Г97-3).

10 марта 1998 года в мэрию г. Владивостока поступил ответ за подписью Заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Жуйкова, в котором сообщалось об отсутствии оснований для опротестования вынесенных по делу судебных постановлений. Вместе с тем из содержания этого документа видно, что лица, подготовившие ответ и представившие его на подпись В.М. Жуйкову, к рассмотрению поданного ходатайства подошли формально, не сопоставили его доводы с материалами гражданского дела, требованиями закона и тем самым воспрепятствовали принятию законного и обоснованного разрешения дела.

В связи с этим вынужден повторно обратиться к Вам, как к Председателю Верховного Суда Российской Федерации, с ходатайством о принесении протеста в порядке надзора на обжалуемые судебные постановления ввиду их незаконности и необоснованности.

Напомню, что 26 сентября 1997 года Дума Приморского края приняла Закон «Об административно - территориальном устройстве Приморского края», который был подписан Губернатором Приморского края 29 сентября 1997 года и вступил в силу со дня его официального опубликования 8 октября 1997 года («Ведомости Думы Приморского края», 8 октября 1997 года, № 52, Закон Приморского края от 29 сентября 1997 года № 93-КЗ «Об административно - территориальном устройстве Приморского края», с. 2 - 22).

В абзацах 1 и 5 пункта 2 статьи 5 названного Закона сформулирована следующая норма: «Административно-территориальными единицами - муниципальными образованиями на территории Приморского края являются: ... районы, входящие в состав городов, (приложение 2)», а в упомянутом Приложении 2 к Закону в качестве муниципальных образований указаны Ленинский, Первомайский, Первореченский, Советский, Фрунзенский районы г. Владивостока.

Считаю, что содержание абзацев 1 и 5 пункта 2 статьи 5 Закона Приморского края «Об административно-территориальном устройстве Приморского края» противоречат статьям 2, 3, 12, 15 (часть 1), 18, 32 (часть 2), 72 (часть 1, пункт «н»), 76 (части 2 и 5), 130 (часть 2), 131, 133 Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству Приморского края.

Так, Конституция Российской Федерации (статья 3) относит к основам конституционного строя в Российской Федерации положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (часть первая); народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (часть 2); высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (часть 3). При этом в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Данные нормы согласно статьи 16 Конституции Российской Федерации отнесены к числу тех, которые составляют основы конституционного строя Российской Федерации и имеют приоритет по отношению к другим нормам Конституции Российской Федерации.

В развитие этих положений в главе 8 Конституции Российской Федерации конкретизированы некоторые права граждан в сфере местного самоуправления. Так, согласно статье 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Статья 131 Конституции Российской Федерации предусматривает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (часть первая); изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (часть вторая).

Согласно статье 72 (часть 1, пункт «н») Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).

На основе полномочий, закрепленных статьями 72 (часть 1, пункт «н») и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации принят Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет, что территории муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление, устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (часть 1 статьи 12). Вместе с тем в части 3 той же статьи 12 зафиксировано и исключение из этого правила, а именно, что «вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города».

Таким образом, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что вопросы образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских муниципальных образований не могут разрешаться законами субъектов Российской Федерации, поскольку эти вопросы отнесены к исключительной компетенции органов местного самоуправления, а при их разрешении обязателен учет мнения населения.

Именно в таком порядке, с учетом мнения населения и решалась в свое время судьба районов в городе Владивостоке. Еще 12 июня 1991 года, одновременно с выборами Президента РСФСР, в г. Владивостоке был проведен местный референдум, на котором 58,9% избирателей высказались о нецелесообразности существования представительных органов местного самоуправления во внутригородских районах города Владивостока. А 14 марта 1994 года Глава администрации г. Владивостока, учитывая выявленное 12 июня 1991 года мнение большинства избирателей г. Владивостока, руководствуясь положениями Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и Указа Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», принял постановление № 328 «О ликвидации районов и функционировании городского хозяйства как единой административно - территориальной единицы без районного деления», которое действует до настоящего времени.

В разъяснении Министерства юстиции Российской Федерации от 24 июля 1997 г., данном по поручению Правительства Российской Федерации от 18 июня 1997 г., подчеркнуто, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» районы в городе в тот период не были отнесены к территориям, на которых формируются муниципальные образования и самостоятельные органы местного самоуправления, а Глава администрации совместно с администрацией города Владивостока выполнял тогда функции как исполнительного, так и представительного органа местного самоуправления, и, соответственно, обладал полномочиями по ликвидации районов в городе.

В последующие годы в силу ряда причин в г. Владивостоке так и не был сформирован представительный орган местного самоуправления (городская Дума), не принят Устав города, нового референдума о судьбе внутригородских районов более не проводилось. В этих условиях Глава Администрации (мэр) и мэрия г. Владивостока, выполняющие функции местного самоуправления, а также Администрация Приморского края и Дума Приморского края последовательно учитывали выявленное на референдуме 12 июня 1991 года мнение избирателей г. Владивостока и руководствовались им в своей деятельности. Это нашло отражение в ряде нормативных актов, в том числе и в Уставе Приморского края, принятого Думой Приморского края 12 сентября 1995 года. В Уставе, в частности, закреплено, что в состав Приморского края входят районы, города, поселки, сельсоветы (сельские округа) и сельские населенные пункты (статья 14, часть 2). Нетрудно заметить, что про районы в городе в качестве муниципальных образований (до 14 марта 1994 года из всех городов Приморского края лишь город Владивосток имел районное деление) в Уставе Приморского края даже не упоминается.

Не упоминается о них и в Законе Приморского края от 09 февраля 1996 года № 28-КЗ «О местном самоуправлении в Приморском крае», который устанавливает, что территориями муниципальных образований являются: территории, находящиеся в границах обособленных городских поселений; территории, находящиеся в границах единой административно-территориальной единицы (городское поселение с прилегающим районом); территории, находящиеся в границах административных районов; иные территории (статья 7, часть 2). Более того, в части 3 статьи 7 указанного Закона дословно воспроизведено положение части 3 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что статус внутригородских территорий определяется с учетом мнения населения органами местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает ограничение прав местного самоуправления (статья 43). В Уставе Приморского края (статья 47, часть 2) также закреплено, что Дума Приморского края не вправе присваивать и осуществлять полномочия, принадлежащие органам местного самоуправления, а в статье 3 (пункт 3) Закона Приморского края «О Думе Приморского края» прямо указано, что Дума Приморского края на вправе самостоятельно принимать к рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления.

Таким образом, объявляя ранее упраздненные в установленном порядке районы города Владивостока муниципальными образованиями, Дума Приморского края вышла за пределы своих полномочий, а абзацы 1 и 5 пункта 2 статьи 5 Закона Приморского края от 29 сентября 1997 года № 93-КЗ «Об административно-территориальном устройстве Приморского края» вошли в явное противоречие с положениями Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устава Приморского края, Закона Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае», постановления Главы администрации г. Владивостока от 14 марта 1994 года № 328 «О ликвидации районов и функционировании городского хозяйства как единой административно-территориальной единицы без районного деления», а также противоречат результатам проведенного в г. Владивостоке 12 июня 1991 года референдума при отсутствии учета мнения населения города по этому поводу в какой-либо иной форме.

Как следует из статьи 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Следовательно, абзацы 1 и 5 пункта 2 статьи 5 Закона Приморского края «Об административно-территориальном устройстве Приморского края», как противоречащие федеральному закону, нарушают статью 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации и не соответствуют установленному Конституцией Российской Федерации разграничению полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Тем самым нарушается и статья 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; при этом законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Кроме того, проигнорировав выявленное на референдуме 12 июня 1991 года волеизъявление проживающих в г. Владивостоке граждан Российской Федерации о целесообразности существования представительных органов местного самоуправления во внутригородских, на тот момент еще существовавших, районах города, Дума Приморского края нарушила статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации, провозглашающие права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, непосредственно действующими, которые определяют смысл и содержание законов.

Тем не менее, при наличии столь вопиющих нарушений закона решением Приморского краевого суда от 27.11.1997 г. в удовлетворении заявленного мэрией г. Владивостока требования о признании недействительными абзацев 1 и 5 пункта 2 статьи 5 Закона Приморского края от 29.09.1997 г. № 93-КЗ «Об административно-территориальном устройстве Приморского края» в части объявления районов в г. Владивостоке муниципальными образованиями было отказано, причем отказано по совершенно надуманным основаниям.

Так в решении краевого суда указано, что постановление Главы администрации г. Владивостока В.И. Черепкова от 14 марта 1994 г. № 328, которым упразднены районы в качестве муниципальных образований, впоследствии было отменено постановлением и. о. главы администрации г. Владивостока К.Б. Толстошеиным от 16 марта 1994 г. № 348. Тем самым суд приводит заведомо ложный аргумент, поскольку ему известно, что решением Ленинского суда г. Владивостока от 31 марта 1997 г., оставленном в силе oпределением судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда от 19 мая 1997 г., постановление и. о. Главы администрации г. Владивостока от 16 марта 1994 г. № 348 признано недействительным и не порождающим правовых последствий с момента его издания.

Или такой пассаж. Ссылаясь в своем решении на часть 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации в обоснование правомочности органов государственной власти субъектов Федерации объявлять внутригородские районы муниципальными образованиями, краевой суд ограничился только первым предложением этой части и не посчитал нужным принять ее к сведению в полном объеме. Между тем во втором предложении части 1 и в части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации сформулированы принципиально важные положения о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а изменение а изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Примечательно, что в решении Приморского краевого суда от 27. 11.97 г. даже не упоминаются ранее принятые и уже вступившие в силу решения суда по вопросу о том, являются ли внутригородские территориальные единицы г. Владивостока муниципальными образованиями. Между тем, определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 07 марта 1997 г. (с изменениями от 16 мая 1997 г.) по делу № 56Г97-1 отменено решение Приморского краевого суда от 17 января 1997 г. по заявлениям районных прокуроров г. Владивостока, которым были назначены выборы в органы местного самоуправления внутригородских районов как муниципальных образований.

В результате всестороннего анализа фактических обстоятельств и соответствующей нормативно - правовой базы в мотивировочной части решения Приморского краевого суда от 24 июля 1997 г. указано на отсутствие оснований для отнесения внутригородских районов г. Владивостока к муниципальным образованиям. Данное решение Приморского краевого суда оставлено без изменений определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 05 сентября 1997 г. по делу № 56Г97-6.

При таких обстоятельствах решение Приморского краевого суда от 27.11.1997 г., вынесенное в интересах определенных политических сил и не основанное на требованиях закона, подлежало безоговорочной отмене. И тем огорчительнее, что определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации (председательствующий В. П. Кнышев) от 30 января 1998 года это явно незаконное и необоснованное решение Приморского краевого суда почему-то было оставлено без изменения, а доводы нашей кассационной жалобы без удовлетворения. Причем без приведения серьезной правовой аргументации в обоснование столь странной позиции.

Между тем негативные последствия обжалуемых судебных постановлений достаточно существенны для жителей г. Владивостока, деятельности мэрии и бюджета города. Город оказался искусственно поделенным, районные администрации перестали подчиняться мэрии г. Владивостока, потеряна управляемость городским хозяйством, уже неоднократно проводились выборы районных депутатов и глав администраций в незаконно созданных муниципальных образованиях (на что уже затрачены из казны миллиарды рублей). И при этом органам государственной власти Приморского края глубоко безразлично мнение не только мэрии г. Владивостока, являющейся в городе единственным законным органом местного самоуправления, но и жителей города, хотя явно отрицательное отношение владивостокцев к разделению города на части уже не раз проявлялось публично (на референдуме, по результатам неоднократных выборов в районные исполнительные и представительные органы местного самоуправления, когда большинство избирателей голосовали против всех кандидатов, а также в других формах).

Недопустимо, чтобы допущенные судебные ошибки способствовали дальнейшей дестабилизации обстановки в г. Владивостоке, углублению кризиса. Они должны быть исправлены, тем более, что это ошибки очевидные. Ведь абзацы 1 и 5 пункта 2 статьи 5 Закона Приморского края «Об административно-территориальном устройстве Приморского края» в части объявления районов в г. Владивостоке муниципальными образованиями приняты, вновь напомню, в нарушение Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устава Приморского края, Закона Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае» и других правовых актов. И потому признать их законными в судебном порядке можно лишь при одном обязательном условии: в случае внесения соответствующих изменений в ныне действующую Конституцию Российской Федерации, федеральное законодательство и законодательство Приморского края.

Вот почему ответ за подписью Заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации, в котором сообщается об отсутствии оснований для опротестования вынесенных по делу судебных постановлений, выглядит столь невнятным и в правовом плане несостоятельным. Ведь лицам, которые по мотивам ли нецелесообразности, нежелания вникнуть в суть дела или по иным соображениям подготовили данный ответ и представили его на подпись В.М. Жуйкову пришлось, вслед за решением Приморского краевого суда использовать тот же набор штампов и заготовок: ссылаться на обстоятельства неправового характера, либо искажать факты, либо давать неверное истолкование закона.

При таких обстоятельствах, уважаемый Вячеслав Михайлович, прошу Вас в соответствии с требованиями ст. ст. 319 - 323 ГПК РСФСР проверить законность и обоснованность решения Приморского краевого суда от 27 ноября 1997 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 января 1998 г. и принести протест в порядке надзора в Президиум Верховного Суда Российской Федерации об отмене указанных судебных постановлений, а также приостановить их исполнение в целях пресечения незаконного проведения выборов депутатов и глав местного самоуправления в районах г. Владивостока, не являющихся муниципальными образованиями, до окончания производства в порядке надзора.

Приложение: Копия ответа из Верховного Суда РФ от 03.03.98 г. № 21пв98

Мэр г. Владивостока

В.И. Черепков


В начало страницы